王守清，王盈盈. 2020年中国PPP会出现“五化”趋势.中国经济导报，2020年1月11日B6版

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2020年，中国PPP会出现“五化”趋势

王盈盈

（清华PPP研究中心高级研究助理）

王守清

（清华PPP研究中心首席专家、恒隆房地产研究中心PPP研究室主任）

一、引言

2016年末撰文“中国PPP发展这三年”，从政府、投资人、金融机构、承包单位、第三方机构和社会公众6个干系人的视角进行了一些回顾小结。眼前在2020公历年已来、2020农历年将至的时段里，PPP领域很多人对PPP的热情不减反增，很多论坛、研讨会、社交媒体中都在议论2020年的中国PPP何去何从。这是一个可具体到细微、又可抽象到哲思的问题，本文正是在这样的感触下应运而生。

对于过去的事情，前文以“煮酒论英雄”的方式分析PPP各个干系人都做了什么，而对于未来的事情，本文拟用“把酒话桑麻”的方式畅想未来形成的PPP客观世界将会是什么样，拟从宏观环境、中观规制、微观项目三个层面展望2020年的PPP。

简而言之一句话，笔者预计2020年的中国PPP将出现“五化”趋势：法制化、国际化、信息化、成熟化、两极化。

二、2020年PPP展望

2020年的“五化”趋势将适度延伸到未来，这取决于实践结果，下文提出的“五化”趋势可以用这样一张图表示2020的PPP。

2.1法制化

各国的PPP之路都是从一堆失败的教训和经历中走来，经过了一系列政策引导、示范项目探路、百家争辩之后，开始走向法制、系统评估、合理投资等理性局面。2020年中国政府会继续关注PPP相关法规政策完善，特别是PPP法制化落地。目前，基本达成的共识是，PPP立法很重要，但不可能一步到位，而是先条例后立法的分阶段方式实现。当然，PPP法也不是万能的，PPP法要起作用，仍然需要多层级多部门之间的共同理解和相互协调，真正体现政企双方平等、契约精神和争议解决机制等配套制度的建设。以下三点将是PPP立法中的主要焦点：

（1）PPP双轨制之争

这是PPP立法的老问题之一，也就是政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等名称之争，而折射出的背后本质仍旧是关于部委的权责划分问题。

（2）PPP公私法之辨

这是另一个重要的老话题，是PPP立法时需要着重考虑并解决的，也就是PPP合同到底属于公法（行政诉讼法）还是私法（民商法）？目前我国的相关政策和判例等指向PPP合同为公法的趋势更明显，但业界对PPP合同纳入私法的呼声则更高，目前比较大的共识是“一分为二”，估计这将是最终结果，关键是如何“分”及“分”到哪个地方，这个议题的结果值得期待。

（3）PPP产权确立之考

虽然社会资本和金融机构等对PPP项目产权归属问题的倾向性很明显，但仍是政府和理论界思考的核心，毕竟涉及公共产品。而且，由于我国有特色的政治和经济体制决定了我国对于这一问题的分析和研究没有成熟的国外理论可直接套用，因此，对这一问题的关注，相信很多人是内心在默念，表面却故作镇定。

2.2国际化

（1）走出去

随着中国近几年提“一带一路”战略以及我国国际工程承包及劳务输出的数十年积累，2020年以央企为代表的企业投资海外PPP项目将会越来越多，当然，相比于国内，会理性很多。这一现象的后面可能是由于三大值得提前准备的要求：一是传统施工企业纵向或横向一体化的转型升级要求；二是英语、法语、西班牙语等国际语言的武装升级要求；三是FIDIC（国际咨询工程师联合会）、TPP（跨太平洋伙伴关系协议）等国际惯例的熟练应用要求。

（2）引进来

在90年代我国4大经济特区试点和引导FDI（对外直接投资）政策出台之时，大量的国外投资者有兴趣参与我国的PPP项目，并在市场竞争中取得了不小成绩。然而，这三年来的PPP推广，更像是政策性的引导和政府转型的方式，使得大量的外资跟民资一样被排除在外。无心插柳柳成荫，政府无意之中建立起的屏障可能最终也会束缚了自己的拳脚，如果民资和外资仍旧很难参与PPP项目（当然他们也有自身的问题），可以预见未来的PPP项目的效率提高可能有限，也难实现各种包括技术和管理等的创新，从而丧失了长远的解决就业、可持续减贫和提高效率的可能性。有鉴于此，2020年政府会积极鼓励民资和外资，2016年第四季度的有关政策出台就是迹象。

2.3信息化

（1）公众参与的前奏——信息公开

财政部牵头建立了两年的PPP项目平台已初具规模，而且PPP项目信息公开管理办法（征求意见稿）也已发布，如果如期正式出台，PPP项目相关的各种信息将公布，对于公众参与PPP项目的决策和监督打下了扎实的基础。

（2）实证分析的帮手——大数据论

随着国家战略和经济全球化的趋势下，大数据分析已为各行各业所开始应用，PPP领域也不例外。利用爬虫软件等将网站上的公开信息抓取下来，并建立数据库后进行实证分析，已成为一种潮流。因此，2020年伴随着大数据应用和PPP信息进一步公开（加上国家发展改革委也在积极建立PPP项目库），学术界的研究和实务界的决策将越来越依赖于大数据分析的结果，也对研究和决策分析者提出了更高的模型构建、理论体系梳理要求。

（3）专业升级的利器——模板软件

业界流传着一句话：“2016年的PPP咨询服务从蓝海时代变成了一片红海”，PPP的咨询服务越来越显现出其综合性和复杂性，需要用到财务、法务、金融、税务、项目管理、行业技术、规划等几乎各个领域的知识点，对于人才的复合性要求也越来越高。当然，目前复合型人才缺乏的背后，仍旧有我国对于知识和第三方机构生存环境的重视不够和咨询机构不够专业等问题，当然也反映出相关人士对PPP的认识越来越深入的好现象。为了让一部分咨询服务机构能更集中精力解决PPP中的棘手问题，预计2020年会有上心的软件公司将PPP中一些成熟的要点模板化，就好比买房贷款，签署的几十份文件均是银行系统经过多年摸索并结合国际惯例形成的约定俗成的内容。

2.4成熟化

（1）交易结构内核已成共识

三年下来，针对PPP项目实施方案和交易结构中的规划、设计、建设、运营、移交等组合形成的投资结构、资本金制度要求下的股权和债务资金等形成的融资结构已经形成基本共识，对应的操作流程、方案文本、合同体系等内容也已有基本模式。2020年在进一步成熟化的基础上，等待着更多项目落地的检验和完善。

同时，中央与地方的监管政策和体系也会在2020年继续完善，例如，财政部于2016年12月20日印发了关于《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预[2016]175号）文件。

（2）交易结构边界将成焦点

以下与交易结构边界相关的要点将会成为2020年探讨热点：

一是以资产证券化（ABS）等方式实现的进入和退出机制；

二是围绕将来出现各种纠纷情况时需应用的争议解决机制；

三是与真正实现项目融资挂钩的项目风险评估体系建立和金融机构风控体系的变化；

四是与未来项目收益挂钩的绩效指标体系建立，以及其中对于建设期金额挂钩比例的确定；

五是老大难问题，即“地方政府不守信用的话，到底该怎么办？”预计2020年会继续针对地方政府增信等信用体系健全方式进行探索，中共中央和国务院2016年11月4日发布的“关于完善产权保护制度依法保护产权的意见”和最高人民法院2016年11月28日发布的“关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见”等就是迹象。笔者估计，地方政府融资平台也会暗中帮助地方政府，虽然不会在明处明确认可，毕竟二者关系密切。

（3）金融机构将改变传统角色

近日，国家发展改革委和中国证监会联合公布了《关于推进传统基础设施领域PPP项目资产证券化相关工作的通知》，因此，相关投资者和金融机构2020年必将积极探索PPP项目的资产证券化，但因ABS对PPP项目有4个条件，故从中长期而言，该文对多元化PPP融资渠道、发展二级金融市场有好处，但就2020年而言，不会有太多项目实现ABS。

另外一个与金融机构相关的趋势是，由于宏观经济形势不好，过去躺着挣钱的日子大不如前，加上政府政策的放宽，PPP的投资主体会呈现多元化，改变过去“工程企业+基金”主导PPP投资的做法，金融机构除了参股和放贷，也会开始探索像西方国家一样去主导PPP投资并承担一些风险，2016年金融机构中标贵阳地铁和杭绍台高铁等重大PPP项目就是一个迹象。

2.5两极化

由于篇幅所限，本文探讨的两极化没法考虑行业差异（这需要单独再写一篇），只能笼统地指项目本身由于前期PPP方案策划的周全性和合同的执行性，导致后续出现的抑或顺利执行，抑或出现纠纷甚至需要争议解决。

（1）顺利进行、成为示范

以财政部推出的三批近800个示范项目为代表，2020年仍旧会看见优质项目顺利进行，当然也会出现坎坷。不过现在要下定论，判定项目是否成功，还为时尚早，就像常说的，“PPP不是一场婚礼，而是一桩婚姻”，得过一段日子才知道。

（2）出现纠纷、中途夭折

地方政府方面，对PPP推广不积极的地方政府(多数是有钱的一线城市)依旧不积极，对PPP推广较积极的地方政府中则有些已接近甚至达到一般公共开支10%的财政承受力上限，加上过去两三年已落地项目很多开始进入运营期，有些问题会逐步显现。2020年，一些律师和咨询机构将会开始参与过去不规范或合同不完善PPP项目的争议解决，个别项目甚至会提前夭折，还有一些项目即使签订了合同，也可能难以落地。

（3）探索新地、政策先行

2016年特别是下半年以来，国家发展改革委或财政部与各部委联合发布行业PPP政策的现象越来越多，如国家发展改革委和交通运输部刚刚联合印发《关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知》（发改办基础[2016]2851号），国家发展改革委和农业部联合印发《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经[2016]2574号），国家发展改革委和国家旅游局联合印发《关于实施旅游休闲重大工程的通知》（发改社会[2016]2550号），住建部、国家发展改革委、国土资源部和环境保护部联合印发《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》（建成[2016]227号）等等，这些领域的PPP项目会在2020年被更多地关注和论证，进展顺利的项目也会在2020年落地。

三、结语

以上“五化”趋势是赶在年关对2020年PPP发展的展望，其最终实现的程度还取决于以后的各干系人包括政府各层级各部门的配合，因此，“五化”趋势也包含对更远未来我国PPP的发展。就像笔者常提到的“PPP婚姻论”，在漫长的婚姻里，快乐与痛苦、和谐与争吵都会存在；PPP不是诗词歌赋琴棋书画，而是柴米油盐酱醋茶糖。让我们少一些过高期望、多一些平常心去看待PPP，不忘初心，为共同打造健康可持续的PPP事业而共同努力。