PPP项目合同管理体系运行模式探讨

一、引言
2014年以来，我国开始在基础设施、公共服务项目投资建设领域大力推广PPP模式，至今已有3年了。截至2016年11月30日，录入全国PPP综合信息平台项目库的项目已有10828个，入库项目金额总数达到129570.54亿元。可见，我国政府通过PPP项目的推进，在加快转变政府职能、建立投融资创新机制方面已取得重大的成就。但由于当今相关法制尚不健全、PPP模式尚在摸索，需要政府从实际出发，进一步加强PPP项目合同管理体制的运行。本文针对当前政府在PPP合同体系运行中容易出现的问题，提出政府方如何巩固以实施机构为核心的PPP项目合同管理体系，更好地提高PPP项目合同管理水平，从而体现政府对“契约精神”的落实，同时也减少日后发生“再谈判和提前终止”的现象。
二、当前PPP项目合同管理体系运行存在的问题
1.混淆政府监管职能与实施机构合同管理责任
为确保社会资本的PPP项目服务水平及项目绩效达到政府对公共产品或公共服务的要求，政府需要在项目全生命周期对社会资本进行监管，并保障公众利益。在我国相继发布的PPP政策中，规范了政府各职能部门的各类监管职责，也对政府实施机构的监管作了若干规定。但是，从全生命周期的项目管理理论出发，一个PPP项目从决策（识别）、准备、采购、执行（建设与运行）到移交等过程，需要作为政府被委托代理方的实施机构进行全面管理，而政府方则应适当将其他各职能部门对固定资产投资项目的监管职能与实施机构对项目管理的职能加以区分，除完善政府各职能部门整体监管外，更应凸显实施机构对PPP项目的核心管理，尤其是合同管理。政府职能部门监管的依据是法律、法规及相关政策，彼此监管内容的重点和范围有所不同，不仅对项目公司、项目绩效进行监管，也对实施机构的责任落实进行监管。因此，为突出政府对PPP项目的“契约精神”，有必要建立以实施机构为核心的合同管理体系，而政府其他职能部门监管作为外围进行监督。如此，才能合理解决政府方从宏观和微观方面不同的组织分工，同时可避免实施机构“既当裁判员，又当运动员”的现象。
2.合同管理体系前后工作缺乏连贯性
根据当前的我国PPP政策，实施机构在项目识别、准备、采购过程中，组织实施方案编制及审核，包括对项目风险分配、合同文件编制、谈判与签订等工作。但根据实际情况，多数实施机构的工作在当地发改委或财政局组织下进行，实施机构人员只是起到中间协调作用，而缺乏自主性。当PPP咨询机构提供相关服务后，一般由实施机构传递文件、并转发相关机构意见，实施机构对项目有关的实施、合同内容等都不甚清楚，理解深度存在较大问题。并且，咨询机构一般很少将项目风险分配如何在合同中具体设置做进一步分析约定，导致实施机构对合同的理解存在偏差。一旦咨询机构任务完成或PPP合同签订后，实施机构就不知道该如何继续着手进行合同管理。由于前后管理体系缺少紧密衔接，导致PPP项目的合同管理体系无法按事先审批后的实施方案推进。此外，在实施方案中的监管方案重点一般在政府监管职能方面，而对如何进行合同管理提到较少，给实施机构合同管理工作的参考性较差，也会导致PPP项目合同管理在采购与实施过程之间出现断层。
3.合同管理体系中，实施机构人员PPP合同管理经验不足
在合同管理体系中，政府方实施机构在合同管理中主要任务是合作伙伴选择、签订合同、项目组织实施、监测与绩效评价、移交、验收、资产交割等，若中期发生提前终止条件，则负责接管、再谈判等工作。可见，实施机构合同管理任务比较艰巨，涉及项目整个全生命周期。但是，目前我国实施机构的PPP专业人员较少，普遍对PPP认识不足。或许，有些实施机构以往对于项目建设合同管理经验尚可，但PPP项目本身合作期长（还包括运营期），参与主体多、涉及面广、不同主体利益诉求差异性大，而PPP合同难以完全预见合作期内可能出现的各种情况，无法达成内容完备、设计周详的合同条款，需要实施机构内部的合同管理人员将合同事件对PPP项目的综合效益及各利益相关方的自身效益作平衡，其难度非传统项目可比；另一方面，当前与PPP相关的法律、法规不完善，尤其对合同变更、争端处理等没有较好的制度来指引实施机构对项目合同体系的合理运行，则更需要实施机构合同管理人员高水平的运作。因此，实施机构急需一批专注于合同体系建设与运行的专业人员，以提高政府方合同管理的水平，促进PPP项目的良性发展。
三、政府方PPP项目合同管理体系运行的健全模式
1.政府方PPP合同管理体系的运行原则
与发展PPP项目的基本理念相同，政府方PPP合同管理体系运行首先需严格遵守“物有所值”原则，即在满足项目需求的前提下，促进PPP项目的整体效益、效果获得较传统项目更大的价值。根据此项原则，政府方应对每个项目合同事件的处理都考虑是否能够体现项目价值的优化；其次，在合同管理体系中，需坚持遵守“伙伴关系”原则，即强调合同当事人之间长期、稳定的合作关系，在市场机制下追求政府方与社会资本方目标的一致性，强调双方互动，有效平衡双方利益与冲突，力争达到“双赢”；第三，政府方合同管理体系应遵循“可持续性”原则，即在PPP项目的整体推进过程，利用合同管理手段（刚性管理与柔性协调双重机制），使PPP项目达到技术、经济、财政、风险控制等各方面可持续发展，避免项目提前终止或偏离项目需求，阻碍项目效益的最大发挥。
2.PPP项目合同管理组织的建立
合同管理组织是合同管理目标能否顺利实施的保证措施。PPP合同管理体系的运行，需从建立完善的以实施机构为核心的合同管理组织开始，必须在实施机构组织中设置专门的合同管理职能部门及相关人员，并对合同管理组织中人员进行职能分工，如计划、执行、检查、调整等各项合同管理职能，形成可运行、考核的职能分工表，并建立与之相适应的合同管理制度与运行流程。同时，在政府方PPP项目合同管理组织与政府其他职能部门的监管组织相衔接，建立有效的协调机制，促进项目的整体合同管理体系的运行。由于当前我国实施机构对PPP模式并不熟悉，能够胜任的合同管理人员并不多，为解决这个问题，将PPP项目合同管理组织作为开放体，与其他利益相关者共谋，以加强政府方实施机构的合同管理组织，具体如下：
（1）由当地政府从其他职能部门或PPP领导小组中选取具有PPP经验或相关能力人员加入实施机构合同管理组，以增强实施机构合同管理能力；
（2）借助外力协助实施机构做好合同管理系列工作。这些外力可包括PPP项目的债权人（贷款人）、咨询机构（考虑咨询机构在实施过程中的服务及评估）及PPP各专业专家等。
（3）在合同管理组织中，应充分考虑社会资本的作用。除了合同约定外，实施机构合同管理组织应考虑与社会资本的主要人员（项目负责人、合同管理人员等）的信息对接与沟通机制，及时吸纳与反馈社会资本对合同管理体系运行的意见，促进组织间的稳定性和可持续性，也可在一定程度上降低了组织间的交易成本，从而为政府方合同管理体系运行产生积极的影响。
3.增强政府方PPP项目合同管理体系的关键措施
（1）编制合同管理方案
政府方PPP项目合同管理体系的运行是以合同管理方案为依据，合同管理方案为实施机构提供了合同管理重点和对策。实施机构建立合同管理组织时，应根据项目特点和政府对项目前期的准备情况制定初步合同管理方案。在PPP项目推进过程中，根据风险分配、实施方案、社会资本采购、合同谈判与签订的具体内容进行阶段性修订，同时注意与其他管理方案相融合，最终形成完整的合同管理方案，为实施及移交阶段的合同体系运行提供科学、正确的指导。为确保合同管理方案的可实施性和科学性，必要时可要求PPP咨询方协助制定。政府方PPP项目执行阶段的合同管理方案一般包括：PPP项目合同系统及合同结构图、合同管理流程、变更与争端管理机制、关键事件应急机制、PPP合同范围分析、合同条款清单（将合同进行解构与分析，分为条款内容、先决条件、涉及的风险分配、履约方式、核查方式等内容）、项目风险清单、文件清单、关键事件清单等。合同管理方案编制后，应及时提供给其他政府各职能部门征求意见，以获得各方支持。
（2）建立实施机构的PPP合同管理信息平台
PPP项目周期长、相关利益者众多，在PPP合同体系管理过程中会产生大量的信息，需要及时整理和分析，做好信息传送、备案等工作。因此，为促进合同管理效率，实施机构需建立基于PPP项目的合同管理信息平台，用于组织信息前后的渗透工作，并基于信息平台建立一整套信息流程，以加快信息的收集、加工、存储、传递与反馈等。这些流程包括：信息类型、形式、代码、发出者、接受者、回馈者、信息日期及信息处理方式（确认、修正、存档、废除）等。实施机构的PPP合同管理信息平台与政府相关职能部门建立的PPP信息监管平台侧重点不同，主要用于项目管理（合同管理），当然该信息平台可与外围政府PPP监管平台联网，根据相关需求传送政府监管部门及公众所需的信息，便于全方位、全生命周期的信息化管理。实施机构的PPP合同管理信息平台记录、传递的信息主要包括PPP推进过程中的项目进度、项目质量与绩效、项目现金流及财务状况、合同文本、图纸及工程资料、会议纪要、关键事件记录、运营与维修记录等。
（3）灵活使用刚性管理与柔性协调的双重合同体系运行机制
PPP项目周期长，合同变更现象会十分普遍。具体表现在：工程内容变更，如项目边界条件变化、建设标准变化；合同主体变更；股权变更；合作期变更以及法律变更等。这些变更如何处理，对政府方合同管理是严峻的考验。每一个变更会产生新的风险，而这些风险如何分配，在原有合同中并不能完全做出相应约定。此外，PPP项目利益相关者众多，各方相互牵涉的利益分配较一般传统项目复杂，而目前法律、法规不健全，一般只能依靠完善的合同条款来约束，并对发生的风险作预先分配，但仅仅靠这些合同条款不一定能够控制住风险，而往往会导致再生风险，结果各方（尤其是政府方和社会资本）利益冲突加剧，造成再谈判和提前终止。因此，实施机构需要灵活使用刚性管理与柔性协调的双重合同体系运行机制，促进PPP项目价值的发挥。一方面，实施机构应在合同中明确合同管理变更、争端处理及重大风险应急处理程序的条款，在合同体系运行过程中严格按照程序办事，及时评估、权衡各方利益，作出有利于PPP项目持续推进的决策；另一方面，实施机构应秉持合作精神，运用动态的绩效跟踪、协同管理手段，定期或不定期与社会资本联合开展PPP项目内部评价和信息交流，通过沟通、激励、信任等机制强化双方的积极应对风险、变更、冲突等事件，尽快形成彼此之间的利益再平衡。

四、结语

PPP项目合同管理体系的运行是一个全周期、系统性、动态性的管理过程，需要良好的合同管理组织、合理的制度、科学的合同管理措施予以保障。当前存在的合同管理体系运行问题不容忽视，各地方政府应尽快根据自身特点进行完善，以便更好地促进PPP项目的顺利推进。

教学安排表

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u 教务联络：刘老师010-52873918 15811427370（手机同微信）

u 一、课程安排

二、师资团队介绍：

李开孟：中国国际工程咨询公司投资项目可行性研究与评价中心主任、对外经济合作部副主任，研究员，享受国务院特殊津贴专家。作为中国咨询专家及联合国亚太经社理事会、世界银行、亚洲开发银行等国际组织选聘专家，曾参与多项国内外重大项目及政策、规划的研究制定工作。

杨荣南：国家发改委PPP专家库专家、武汉大学战略研究中心战略研究员，现任中铁大桥局集团有限公司副总经济师兼投资部、企业发展部长。长期从事房地产及基础设施投资工作，拥有丰富的大型地产项目、基础设施PPP投资项目开发和管理经验，先后成功开发了武汉鹦鹉洲长江大桥项目等多个国务院首推的示范PPP项目。

尹 昱：国家发改委、财政局PPP专家库专家、高级经济师，建设银行专职培训师，财政投资评审专家，美国Tarleton State University MBA，曾在香港投资银行建银国际工作，现为建行某省分行投资银行部高管。国内金融业最早从事PPP项目的融资人员，早在1995年即与国外银行一起参与中国首个中央部委直接参与的山东日照BOT电厂的有限追索项目融资。

吴亚平：国家发展改革委投资研究所体制政策室主任，中国国际工程咨询公司和国家开发银行专家委员会专家，中国投资协会投资咨询专委会理事。主持《“一带一路”建设投融资机制创新研究》、《推广PPP模式创新政府投资方式》和《PPP模式的顶层制度和政策研究》等重大课题研究以及20多个政府投资项目和PPP项目的咨询论证工作。

赵亚春：清华法学院法律硕士联合导师、清华经管学院EMBA、大学法学学士、律师协会土地/房地产法律委员会委员。常年接受委托办理企业设立、并购重组、资本运作、投资融资等非诉业务；为房地产开发企业、建筑施工企业、银行、金融资产管理公司等提供优质高效的法律服务。