PPP研讨班报道

王守清：PPP城镇化与可持续发展

为把握中国新型城镇化建设发展大势，进一步促进“一带一路”沿线国家和地区在新型城镇化建设领域的交流合作，探索经济常态背景下新型城镇化可持续发展之路，由陕西省人民政府和清华联合主办的“新型城镇化建设高峰论坛”于2020年6月2日在陕西西安隆重召开。开幕仪式后，六位重量级嘉宾分别作主题演讲，就新型城镇化的相关问题进行探讨和交流，为与会者带来最前沿、权威的业界信息。清华PPP研究中心公众号独家发布演讲全文，希望对大家有所启发和借鉴。

 王守清
 清华建设管理系教授、博导
清华PPP研究中心首席专家

PPP城镇化与可持续发展（全文）
西安来了30多次，参加这么大的活动还是第一次，很高兴有机会再跟大家交流。
我的题目跟肖光睿的重了，虽然我们俩没沟通，但大家不用担心，内容肯定不会重，之前听过我课的就当复习一下，我也会讲些新的内容。城镇化涉及的项目类型非常多，包括基础设施、公用事业、产业、商业、住宅、休闲等等。从战略层面看，城镇化有两个方面很重要，一是靠当地政府和企业合作，即PPP，其实我一直说的是PPPPP，第4个P是指公众，要以人为本，第5个P是指政治，要考虑特定国家特定的政治；二是城镇化涉及很多行业、很多类型的项目，所以不管是政府通过管委会主导，还是授权让投资者整体PPP一个城镇化项目，一定要考虑集成，包括什么样的项目要各做多少，这是规划师的事，让项目互相匹配；有的项目是赚钱的、有的是赔钱的，要做到以丰补歉；要优化开发时序，先做那些能为后来项目带来更多溢价的项目；要实现各种项目的供需平衡。从可持续的角度看，如果一个城镇化项目从长期而言不能做到自我融资，还需要政府的持续投入，这种城镇化项目就不可持续。
当然，可持续的概念是分层级的，从微观到宏观，依次涉及材料、建筑、城镇、地区、大区域、地球；从技术上又涉及到工程建设、使用维护、废弃回收，还涉及到宏观的环境、经济、社会等各方面；每个层面和方面都有实现可持续性的手段和技术，如实现到什么程度，肯定就涉及到怎么去评价、涉及到标准。城镇化不能一刀切也不能一窝蜂，可能应该是先试点，成功了再向全国推广，但肯定不是简单的照搬，一窝蜂的做城镇化，就像一窝蜂的做PPP是不对的，应该有个试点和试错的过程，但一定要在试错中提高。

任何一个特定的城镇内部涉及人口、产业和基础设施与公用事业等配套的公共服务，他们之间有互动机制。例如，人口给产业提供劳动力和带来消费规模，产业给人口带来就业机会，有人有产业就必须有配套的公共服务。从投融资角度而言，特定的一个城镇，公共服务有个供给，也有个需求，过去都是政府来提供，但在政府财力有限时就会有短缺和滞后，这时就得应用PPP，一方面提前建设，提前受益，促进经济发展，提高生活水平，另一方面可以发挥企业的能动性与创造性，集成优化建设和运营全过程，提高效率。所谓PPP，就是投资者获得政府的授权，用自己的钱和借来的钱，代替政府去给老百姓提供公共产品和服务。投资者自己出钱借钱就一定会精打细算去省钱，对政府来说，关键就是盯着他所提供的产品和服务的质量、价格和服务水平，如果符合要求，要么政府支付（公益项目），要么使用者支付，或者二者结合。

因为中国的PPP和国际上的PPP不是一码事，所以不能简单照搬国外的做法，但国际上的很多经验教训我们一定要借鉴，不要重复犯他们犯过的错误。当然，如果我们中国的PPP成功了，我们也可以向外输送我们的PPP，这肯定有利于“一带一路”，也会涉及到亚投行。我们从这个高度去理解我国为什么要力推PPP，才能有更好的战略和更好的战术，即要规范地真做PPP，做真的PPP。

因为PPP投资者是自己出钱又借钱，借钱肯定比政府借钱贵，所以必须通过规划和设计的优化，考虑建设和运营，全产业的集成优化去提高效率，如果不能实现集成优化，也就很难提高效率。我们很多的地方政府官员这个思路还没有转变过来，还是用传统模式主导所有的规划和设计，把投资者可能能够创新和优化的机会都抹杀了。当然，我们的企业即使是央企，实际上还不具备全产业链集成优化能力，但通过PPP可以倒逼他们去改进，转型升级，提高竞争力。PPP中目前的确还有很多问题需要逐步的去完善，但导向和激励很重要。如果我们不理解这些PPP的核心内涵，还是按照过去传统的思维去做PPP，是很难成功的。

上午有专家说推广PPP要理念先行，我的解读就是要加强培训，尤其是培训市长和书记，因为教育了一个市长和书记就教育了一个地方的政府，否则，作为一个政府职能部门的领导如局长，如果市长说这个项目必须做PPP，而局长知道这个项目没法做PPP，也不敢跟市长说没法做，因为怕市长说不换思路就换人。其实，很多的咨询也受不懂PPP的领导的影响，更多的是迎合领导，准备些文件，甚至规避中央的规制，根本没有体现咨询的专业性。这样下去，PPP很难做好，城镇化也难可持续发展。大家都懂的，我也不多说了。

刚才严院长提到的香港地铁加物业开发，就是我刚才提到的溢价回收，用溢价回收来补贴地铁的建运维成本，才可能实现地铁的可持续。上午的美国一个大学教授发言中也提到了，我们是把将来50年的钱（土地出让金）短期甚至一次性都给用完了，那以后怎么办？国际主流的溢价回收模式，主要是两种，一种是以美国为代表的征收土地价值税，另一种是以香港为代表的将地铁和沿线物业联合开发，但这两种方法目前在中国大陆应用都有制约，很值得研究。地铁项目尚且如此，涉及到很多不同类型项目的城镇化PPP项目就更复杂了，也许是最复杂的PPP项目之一。这里面有很多关键问题，例如，在项目层面上，政府的应如何决策？责任是什么？什么该管、什么不该管？一般来说，如果项目的产出要求不明确的，政府就该管的多一点，不仅要管结果还要管过程；还有资本金和融资的问题，投资者连项目资本金都拿不出来，还怎么做PPP投资呢？总不能空手套白狼吧，因为政府和金融机构很担心投资者不好好干；另外就是招投标过程和评标方法，如果还是沿用过去选择传统模式中承包商的方法，很难找到最好的PPP投资者，选择咨询也很特别，如果也是最低价中标，也很难找到好咨询的，因为智力为主的咨询价值，不是仅仅以工作量和时间衡量的，而是以经验、创造性和不可替代性等决定的，一分钱一分货；还有，要做成一个PPP项目，哪些是重要的成功因素？哪些是失败的主要原因？政府和投资者的策略是什么？最后，就是风险的识别与公平分担，包括政府应该给投资者哪些支持，等等。

对一个城镇化项目，政府首先要识别所需要的基础设施项目，建立项目库，然后在项目库里筛选哪些应该政府出钱，用传统模式去做？哪些可以做PPP？哪些优先做？要考虑经济可行性、实施进度要求、预算约束，等等。我们可能考虑不够周全，甚至有些地方政府根本不具备相应的能力和投入。总之，城镇化中各类项目的先后、优先级非常重要，模式的匹配非常重要。

对投资者而言，也不要被忽悠了，一定要看哪个项目最适合做PPP，哪个项目最适合你的企业做。考虑这些问题不能光从项目本身考虑，还要考虑项目所在地的优势，产业的优势，人力和资金等资源能匹配否，等等。

下面很快给大家看三个城镇化的例子，第一个是说明如何规划一个城镇化的产业，第二个是说明如何滚动开发，即先干什么、后干什么，第三个是用动画的方式体现滚动开发的过程（注：因为要结合PPT动画才能理解，故略去相关速记实录文字）。

最后提一点组织方式，对一个城镇化项目，如果政府希望自己主导开发，就要求政府开发区官员水平很高，要考虑每个项目用什么模式，找谁去做；如果政府经验不足，就可以考虑把这个城镇化整体交给有经验的投资联合体用PPP方式开发。