王守清
清华建设管理系教授、博导
清华PPP研究中心首席专家
随着各地政府和社会资本合作（PPP）项目如雨后春笋般涌现，PPP立法问题备受关注。财政部条法司相关负责人也在近日透露，PPP立法进程正在抓紧推进，目前已完成PPP条例初稿，近期会向社会公开征求意见，力求加快立法为PPP项目推进提供更好保障。
带着业界的关注，本刊记者采访了深耕PPP二十多年，被誉为“中国PPP教父”的清华建设管理系教授、清华PPP研究中心首席专家王守清博士，请他谈谈对PPP立法的研究与期待。
Q
从专家的角度看，PPP立法亟待解决哪些问题？
王守清：PPP（特许经营）的立法工作于2016年7月迎来重大改变，随着李克强总理的一锤定音，立法工作改由国务院法制办统一主导，财政部和发展改革委则由原来的PPP法和特许经营法的各自主导方转变为参与方。
因PPP（特许经营）立法涉及的项目投资规模大、适用领域广、合作周期长，参与主体、利益关系和风险也相对复杂，由法制办牵头统一推进两法合一的立法工作，一方面可以释放政府稳定政策、保障参与各方的合法权益等的信号，也可以防止两部委各自立法可能带来的问题。
因PPP涉及面广，我国相关实践也不够成熟等，现在出台PPP法非常困难，所以先出台PPP条例，以尽快解决实践中的一系列问题。PPP条例首要解决的，一是过去的法律与PPP存在空白甚至不匹配的地方；二是各部委之前出台的政策文件，其中规定不一致的地方；三是项目操作层面一些具体有争议的问题。当然，法律可能不会规定那么细，而条例则可以规定得更细一些，但是又会存在一个问题是，一旦PPP条例与过去层级更高的法律发生冲突，还是以法律为准，所以长远的目标还是要立PPP法。
Q
目前，PPP领域有哪些问题比较突出，亟待在条例中予以明确？
王守清：需要明确的问题很多，立法的问题、不同主管部门之间的协调问题、金融体系不成熟的问题、信用体系不健全问题、公众参与机制不完善的问题等，尤其是如何解决当下我国PPP模式中，央企/国企在主导，民企/外企进入困难的问题。
Q
什么是PPP？与特许经营有何区别？
王守清：我下面是从概念内涵与我国实践角度去解释，至于其严格的法律意义，留待将出台的PPP条例或以后的PPP法律去界定。特许经营在我国应用了二十多年后，其内涵已经比英文Concession扩大了。中文的“特许”与传统意义上的“行政许可”并不完全相同，因为是通过招投标等程序选定的社会资本方，签定合同后由社会资本方按合同约定去实施项目。通过合同约定的许可，是广义的“特许”但不一定全是行政许可，政府还需要严格监管。“经营”也不一是一般意义上的经营，不是说只有向公众收费才是经营，而向政府收费也属于经营，其本质更是“运营”的概念。另外，我国的PPP中的第二个P（央企/国企主导）与国际上的第二个P（真正的私企）本质不同。
从这几点看，虽然我国的PPP内涵比特许经营大，但我国的特许经营与PPP的差距并不不是太大，也没有必要拘泥于这些名词，因为都是引进社会资本提供公共产品的一种创新模式，而且全球各国各机构对PPP也没有统一的定义。我国只需立法中明确用词并定义其内涵和原则即可，也不必与国际上完全一样，何况本来政府与社会资本合作就是我国的用词，其中的社会资本也不是国际上说的Private（私营部门）。
Q
什么项目可以做PPP？做怎样的PPP？
王守清：不是所有的项目都可以做PPP。全世界PPP做得较好的国家，其公共项目采用PPP模式的也不过10~300%，这是因为，提供公共产品终归是政府的责任，不能完全推向市场。不同的模式有不同的优缺点，对特定的项目应该做出不同的选择。
PPP在具体项目中的体现形式也并不固定，需要政府和企业根据项目特点，因时、因主体、因地制宜，各方达成公平协议并保护公众利益等即可。具体来说，从政府的资金情况看，政府在短期和长期都没有钱时，可优先做使用者付费的PPP项目，即经营性项目，如收费高速公路、桥梁等基础设施项目；政府短期没钱但长期有钱时，可做用户付费加政府补贴的PPP项目，即准经营性项目，如污水和垃圾处理等市政/公用事业项目；政府有钱时，做主要由政府支付的PPP项目，即公益性项目，如学校、养老院和监狱等社会事业项目。
Q
PPP中的招标投标是按照《政府采购法》还是《招标投标法》？
王守清：从适用项目的属性看，《政府采购法》强调使用财政性资金，《招标投标法》强调工程建设项目。二者虽然都适用于大多数PPP项目，但有些PPP项目是使用者付费项目，特别是涉及工程建设的，故可能更适用《招标投标法》；有些PPP项目并非工程建设项目，故可能更适用《政府采购法》。从选择投资者的方式看，PPP项目干系众多、合同结构复杂，需就各方特别是政府和投资者之间的利益共享、风险分担，以及政府的规制和监管等进行细致的协商谈判。但两法规定的招投标过程过于严格，消除了在PPP项目前期特别是正式签约之前，政企双方就长达十几、几十年的合同进行协商完善的机会。从作用时效看，在政府付费的PPP项目中，政府作为使用者的代表，应对整个项目负责。尽管政府与企业后续的行为都受招标结束后签署的合同制约，但仅就前期选择投资者的过程来看，《政府采购法》更侧重于长期的考虑，可能更适合特别是产出要求不够明确的如社会事业项目。
Q
国外PPP立法有哪些特点？有哪些方面值得参考借鉴？
王守清：国内外PPP模式存在着很多不同点，立法自然也有与此相关，例如：一是解决产权问题。国外PPP模式中的“私”是真私企，由于私企的逐利性，一定要好好干，否则就会血本无归，因为政府监管严格且公众参与机制成熟。而我国PPP中的“私”并不单指私营经济主体，国有企业特别是央企是近年来国内PPP市场上最重要的主体，其带来的后果是央企/国企不会破产，有政府兜底，效益可能不会那么高，但一般也不会撂挑子。二是解决协调机构问题。西方国家推广PPP模式有统一的协调机构，而我国PPP因为涉及面太广，在行政管理上没有任何一个部委的职能可以全面覆盖PPP。建议我国做好顶层设计，可以设立中央和省级的专门PPP机构，明确牵头负责部门，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡等，对政府财政风险进行监管和审批，并与央行、银监会保持密切沟通。即使不设立专门的机构，特别是在实施项目最多的县市层面，一定要建立跨部门协调和联审机制。三是西方国家将PPP作为提供公共产品的模式之一，而我国几乎是一刀切，各地政府都在采用PPP模式，几乎别无选择。四是西方国家实施PPP主要是为了提高效率，提高服务水平，而我国地方政府做PPP的大部分目的是为了融资。
总之，这些宏观和微观上的问题，都需要PPP条例或法律给与明确的答案，这样的条例和法律的出台才对实践更有指导和规范意义。
Q
谈谈您对条例的期待？
王守清：这三年我国PPP是一步一步向着更完善的方向在走，因此，可以期待未来我国PPP会在更有顶层的设计和协调、更加公平的环境、更加有远见和经验的政府、投资者和金融机构等主体，在更专业和中立的咨询和律师支持下，朝着更加可持续的方向发展，形成我国PPP发展规范和常态化的局面，也为下一步我国“走出去”“一带一路”PPP做好充分的准备，并将我国的PPP经验传播到国际上。
PPP项目谋划推进与操作精要
高级研修班招生简章
项目简介
随着有关部委不断密集出台PPP相关政策和各省市PPP项目的不断推出，我国PPP市场呈爆发式增长，数据显示，截至2016年年底，处于各发展阶段的11260个PPP项目总投资额达13.5万亿元。巨大的市场蕴藏巨大的培训需求，为更好解读PPP相关的理论政策和实操流程，有效提升PPP从业人员专业素质，助推我国PPP事业稳步发展，清华公管学院携手清华PPP研究中心特此主办了“PPP项目谋划推进与操作精要高级研修班。”
该班旨在帮助学员进一步精进PPP基本理论和知识，掌握最新政策变化与实践，增强谋划推进PPP项目与具体操作能力，使之成为能够胜任PPP实务与创新的复合型、高级专业人才。
课程优势
顶级的平台架构
清华PPP研究中心由国家发展改革委、中国保监会和清华共同发起，是清华校级非营利性学术机构。国家发展改革委副主任张勇、中国保监会副主席陈文辉和清华党委书记陈旭任中心领导小组联席组长，薛澜、于安、王守清、王天义、李开孟等知名专家学者任中心专家。
顶尖的培训师资
中心受托管理国家发改委PPP专家库，借助这一PPP实务界顶级专家平台，先后举办了首届中国PPP国际培训班、国家发改委系统PPP系列培训班等多场培训，累计培训学员5000余人次，积累了丰富的教学经验与合作资源。本课程全面整合国家发改委PPP专家库专家、清华师资资源，邀请国内PPP领域顶级专家学者、具有丰富实操经验的律师和咨询专家、资深项目负责人和政府部门分管领导授课。
精选的培训内容
培训主要围绕PPP的政策法律讲解、项目流程与实操要点、项目投融资实务、法律关系与合同，兼顾资产证券化、特色小镇等热点问题开展，充分发挥授课专家优势，达到既贯彻理念又指导实操的效果。通过系统学习，帮助学员厘清PPP项目实操思路，掌握PPP项目实操精髓。
高端的共享资源
培训班为学员搭建学习平台的同时，也将通过打造线下沙龙、建立专题项目小组等方式为学员打造项目交流对接的平台。PPP中心将为学员提供相关咨询及政策解读服务，全力创造高质量的交流和资源对接机会。
目标学员
－－城市基础建设、城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等PPP相关行业企业中级以上管理人员；
－－投资银行、信托机构、咨询公司、财务顾问、律师等PPP专业服务机构从业人员。
（注明：招生对象不含党政机关、事业单位领导干部。国企PPP相关负责人如有提供人事部门同意学习函均可报名。）
课程设置
中国PPP现状与政策
从可持续发展目标到PPP标准
PPP的理论框架和风险控制
中国PPP政策解读及项目实施流程
PPP项目实务操作要点与典型案例解读
PPP项目投融资及社会资本方选择
PPP法律与合同关系
PPP与资产证券化
特色小镇的顶层设计与PPP
招生计划
课程时间：第一期2020年8月11日-8月14日，课期4天
课程地点：清华公共管理学院
（注：本培训项目设有最低开班人数要求，报名人数未达到最低开班人数40人，将取消或延期举办该项目。）
学费标准及交费方式
学费标准：6500元/人（含学费、教材费、场地费、茶歇费及其他相关材料费等）。学员交通、食宿自理。（我们可协调清华周边住宿）
期待我国PPP在更有顶层设计和协调下可持续发展——专访清华PPP研究中心首席专家王守清教授
2020-07-20 清华PPP研究中心
王守清
清华建设管理系教授、博导
清华PPP研究中心首席专家
随着各地政府和社会资本合作（PPP）项目如雨后春笋般涌现，PPP立法问题备受关注。财政部条法司相关负责人也在近日透露，PPP立法进程正在抓紧推进，目前已完成PPP条例初稿，近期会向社会公开征求意见，力求加快立法为PPP项目推进提供更好保障。
带着业界的关注，本刊记者采访了深耕PPP二十多年，被誉为“中国PPP教父”的清华建设管理系教授、清华PPP研究中心首席专家王守清博士，请他谈谈对PPP立法的研究与期待。
Q
从专家的角度看，PPP立法亟待解决哪些问题？
王守清：PPP（特许经营）的立法工作于2016年7月迎来重大改变，随着李克强总理的一锤定音，立法工作改由国务院法制办统一主导，财政部和发展改革委则由原来的PPP法和特许经营法的各自主导方转变为参与方。
因PPP（特许经营）立法涉及的项目投资规模大、适用领域广、合作周期长，参与主体、利益关系和风险也相对复杂，由法制办牵头统一推进两法合一的立法工作，一方面可以释放政府稳定政策、保障参与各方的合法权益等的信号，也可以防止两部委各自立法可能带来的问题。
因PPP涉及面广，我国相关实践也不够成熟等，现在出台PPP法非常困难，所以先出台PPP条例，以尽快解决实践中的一系列问题。PPP条例首要解决的，一是过去的法律与PPP存在空白甚至不匹配的地方；二是各部委之前出台的政策文件，其中规定不一致的地方；三是项目操作层面一些具体有争议的问题。当然，法律可能不会规定那么细，而条例则可以规定得更细一些，但是又会存在一个问题是，一旦PPP条例与过去层级更高的法律发生冲突，还是以法律为准，所以长远的目标还是要立PPP法。
Q
目前，PPP领域有哪些问题比较突出，亟待在条例中予以明确？
王守清：需要明确的问题很多，立法的问题、不同主管部门之间的协调问题、金融体系不成熟的问题、信用体系不健全问题、公众参与机制不完善的问题等，尤其是如何解决当下我国PPP模式中，央企/国企在主导，民企/外企进入困难的问题。
Q
什么是PPP？与特许经营有何区别？
王守清：我下面是从概念内涵与我国实践角度去解释，至于其严格的法律意义，留待将出台的PPP条例或以后的PPP法律去界定。特许经营在我国应用了二十多年后，其内涵已经比英文Concession扩大了。中文的“特许”与传统意义上的“行政许可”并不完全相同，因为是通过招投标等程序选定的社会资本方，签定合同后由社会资本方按合同约定去实施项目。通过合同约定的许可，是广义的“特许”但不一定全是行政许可，政府还需要严格监管。“经营”也不一是一般意义上的经营，不是说只有向公众收费才是经营，而向政府收费也属于经营，其本质更是“运营”的概念。另外，我国的PPP中的第二个P（央企/国企主导）与国际上的第二个P（真正的私企）本质不同。
从这几点看，虽然我国的PPP内涵比特许经营大，但我国的特许经营与PPP的差距并不不是太大，也没有必要拘泥于这些名词，因为都是引进社会资本提供公共产品的一种创新模式，而且全球各国各机构对PPP也没有统一的定义。我国只需立法中明确用词并定义其内涵和原则即可，也不必与国际上完全一样，何况本来政府与社会资本合作就是我国的用词，其中的社会资本也不是国际上说的Private（私营部门）。
Q
什么项目可以做PPP？做怎样的PPP？
王守清：不是所有的项目都可以做PPP。全世界PPP做得较好的国家，其公共项目采用PPP模式的也不过10~300%，这是因为，提供公共产品终归是政府的责任，不能完全推向市场。不同的模式有不同的优缺点，对特定的项目应该做出不同的选择。
PPP在具体项目中的体现形式也并不固定，需要政府和企业根据项目特点，因时、因主体、因地制宜，各方达成公平协议并保护公众利益等即可。具体来说，从政府的资金情况看，政府在短期和长期都没有钱时，可优先做使用者付费的PPP项目，即经营性项目，如收费高速公路、桥梁等基础设施项目；政府短期没钱但长期有钱时，可做用户付费加政府补贴的PPP项目，即准经营性项目，如污水和垃圾处理等市政/公用事业项目；政府有钱时，做主要由政府支付的PPP项目，即公益性项目，如学校、养老院和监狱等社会事业项目。
Q
PPP中的招标投标是按照《政府采购法》还是《招标投标法》？
王守清：从适用项目的属性看，《政府采购法》强调使用财政性资金，《招标投标法》强调工程建设项目。二者虽然都适用于大多数PPP项目，但有些PPP项目是使用者付费项目，特别是涉及工程建设的，故可能更适用《招标投标法》；有些PPP项目并非工程建设项目，故可能更适用《政府采购法》。从选择投资者的方式看，PPP项目干系众多、合同结构复杂，需就各方特别是政府和投资者之间的利益共享、风险分担，以及政府的规制和监管等进行细致的协商谈判。但两法规定的招投标过程过于严格，消除了在PPP项目前期特别是正式签约之前，政企双方就长达十几、几十年的合同进行协商完善的机会。从作用时效看，在政府付费的PPP项目中，政府作为使用者的代表，应对整个项目负责。尽管政府与企业后续的行为都受招标结束后签署的合同制约，但仅就前期选择投资者的过程来看，《政府采购法》更侧重于长期的考虑，可能更适合特别是产出要求不够明确的如社会事业项目。
Q
国外PPP立法有哪些特点？有哪些方面值得参考借鉴？
王守清：国内外PPP模式存在着很多不同点，立法自然也有与此相关，例如：一是解决产权问题。国外PPP模式中的“私”是真私企，由于私企的逐利性，一定要好好干，否则就会血本无归，因为政府监管严格且公众参与机制成熟。而我国PPP中的“私”并不单指私营经济主体，国有企业特别是央企是近年来国内PPP市场上最重要的主体，其带来的后果是央企/国企不会破产，有政府兜底，效益可能不会那么高，但一般也不会撂挑子。二是解决协调机构问题。西方国家推广PPP模式有统一的协调机构，而我国PPP因为涉及面太广，在行政管理上没有任何一个部委的职能可以全面覆盖PPP。建议我国做好顶层设计，可以设立中央和省级的专门PPP机构，明确牵头负责部门，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡等，对政府财政风险进行监管和审批，并与央行、银监会保持密切沟通。即使不设立专门的机构，特别是在实施项目最多的县市层面，一定要建立跨部门协调和联审机制。三是西方国家将PPP作为提供公共产品的模式之一，而我国几乎是一刀切，各地政府都在采用PPP模式，几乎别无选择。四是西方国家实施PPP主要是为了提高效率，提高服务水平，而我国地方政府做PPP的大部分目的是为了融资。
总之，这些宏观和微观上的问题，都需要PPP条例或法律给与明确的答案，这样的条例和法律的出台才对实践更有指导和规范意义。
Q
谈谈您对条例的期待？
王守清：这三年我国PPP是一步一步向着更完善的方向在走，因此，可以期待未来我国PPP会在更有顶层的设计和协调、更加公平的环境、更加有远见和经验的政府、投资者和金融机构等主体，在更专业和中立的咨询和律师支持下，朝着更加可持续的方向发展，形成我国PPP发展规范和常态化的局面，也为下一步我国“走出去”“一带一路”PPP做好充分的准备，并将我国的PPP经验传播到国际上。
PPP项目谋划推进与操作精要
高级研修班招生简章
项目简介
随着有关部委不断密集出台PPP相关政策和各省市PPP项目的不断推出，我国PPP市场呈爆发式增长，数据显示，截至2016年年底，处于各发展阶段的11260个PPP项目总投资额达13.5万亿元。巨大的市场蕴藏巨大的培训需求，为更好解读PPP相关的理论政策和实操流程，有效提升PPP从业人员专业素质，助推我国PPP事业稳步发展，清华公管学院携手清华PPP研究中心特此主办了“PPP项目谋划推进与操作精要高级研修班。”
该班旨在帮助学员进一步精进PPP基本理论和知识，掌握最新政策变化与实践，增强谋划推进PPP项目与具体操作能力，使之成为能够胜任PPP实务与创新的复合型、高级专业人才。
课程优势
顶级的平台架构
清华PPP研究中心由国家发展改革委、中国保监会和清华共同发起，是清华校级非营利性学术机构。国家发展改革委副主任张勇、中国保监会副主席陈文辉和清华党委书记陈旭任中心领导小组联席组长，薛澜、于安、王守清、王天义、李开孟等知名专家学者任中心专家。
顶尖的培训师资
中心受托管理国家发改委PPP专家库，借助这一PPP实务界顶级专家平台，先后举办了首届中国PPP国际培训班、国家发改委系统PPP系列培训班等多场培训，累计培训学员5000余人次，积累了丰富的教学经验与合作资源。本课程全面整合国家发改委PPP专家库专家、清华师资资源，邀请国内PPP领域顶级专家学者、具有丰富实操经验的律师和咨询专家、资深项目负责人和政府部门分管领导授课。
精选的培训内容
培训主要围绕PPP的政策法律讲解、项目流程与实操要点、项目投融资实务、法律关系与合同，兼顾资产证券化、特色小镇等热点问题开展，充分发挥授课专家优势，达到既贯彻理念又指导实操的效果。通过系统学习，帮助学员厘清PPP项目实操思路，掌握PPP项目实操精髓。
高端的共享资源
培训班为学员搭建学习平台的同时，也将通过打造线下沙龙、建立专题项目小组等方式为学员打造项目交流对接的平台。PPP中心将为学员提供相关咨询及政策解读服务，全力创造高质量的交流和资源对接机会。
目标学员
－－城市基础建设、城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等PPP相关行业企业中级以上管理人员；
－－投资银行、信托机构、咨询公司、财务顾问、律师等PPP专业服务机构从业人员。
（注明：招生对象不含党政机关、事业单位领导干部。国企PPP相关负责人如有提供人事部门同意学习函均可报名。）
课程设置
中国PPP现状与政策
从可持续发展目标到PPP标准
PPP的理论框架和风险控制
中国PPP政策解读及项目实施流程
PPP项目实务操作要点与典型案例解读
PPP项目投融资及社会资本方选择
PPP法律与合同关系
PPP与资产证券化
特色小镇的顶层设计与PPP
招生计划
课程时间：第一期2020年8月11日-8月14日，课期4天
课程地点：清华公共管理学院
（注：本培训项目设有最低开班人数要求，报名人数未达到最低开班人数40人，将取消或延期举办该项目。）
学费标准及交费方式
学费标准：6500元/人（含学费、教材费、场地费、茶歇费及其他相关材料费等）。学员交通、食宿自理。（我们可协调清华周边住宿）